热价制定过程中需考虑的问题

1 供热改革的阶段性
2003年8月中央八部委印发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，对全国供热体制改革起到极大的推动作用。供热改革的试点工作在部分省市已经开始启动，热价制定及收费作为改革的环节之一，由于关系到广大居民的切身利益，受到了极大的重视。

从国外的成熟做法和我国部分城市的试点经验看，热计量主要有“两部制”热价计价方式和完全按计量热量计价方式，综合比较分析，存在着各自的优缺点。为适应社会主义市场经济体制的需要，应进一步提出适合我国国情的热计量收费计价方式，这样，既可以使热计量收费工作有章可循，便于操作执行，又能够避免各地做大量的重复工作，少走许多弯路，有利于顺利实现按热量收费的目标。

热价的确定应该在公正、公平、公开的基础上，采用科学方法分析和确定。热价研究需考虑合理的热价构成等因素，从而制定出科学、合理的供热价格。热价制定的过程中应考虑改革的阶段性。由于供热改革的复杂性，改革应确保平稳过渡，分阶段、分步骤地合理进行。热价制定应循序渐进地进行，即从现有的收费体制逐步转变为一种新型的合理的计量收费体制。

2 热价制定需要注意的问题
2.1 应用范围 

供热成本是制定热价的重要因素。由于各供热公司的供热成本存在很大差异，在制定热价时，首先应考虑所制定价格的应用范围：通常有以下几种：

- 城市统一热价。

- 反映各自供热公司成本的热价。

- 将供热公司分类，根据不同的类型支付不同的热价。

城市采用一种热价
 反映各公司成本的热价
 分类热价
 
优点
 缺点
 优点
 缺点
 分类方式
 
易于建立和监督；

对热用户来说是公平的；

热价不反映各个企业的真实成本；
 没有考虑到公司各自的成本情况；

缺乏提高效率和业绩的动力；

制定一个平均的反映成本的热价过程非常昂贵；
 能够充分反映各企业的成本状况；

能够容易区分高效和低效企业。
 成本核查和热价评估的过程是昂贵和冗长的； 

对热用户来说是不公平的；
 在这种方式下，不同类型的企业将采用不同的热价。可以根据如下方法对企业进行分类：

l 规模 (装机容量、供热量、供热面积等)

l 热用户结构

l 产热类型 (供热锅炉、自有热电联产、购热)

l 所有者类型
 


2.2 合理成本 

制定热价的基础是一份完整的、综合性的成本报告。完整的、综合性的成本报告需注意以下几点：

- 完全成本回收：热价应该包括所有与供热服务相关的成本费用；

- 公正：作为未记录的费用部分，不同的公司情况不同。行业主管部门应制定统一的成本费用核算体系，才能有一个公平的起点；

- 客观：如果报告中的成本费用不能反映实际情况，成本分析不能被用来有效地控制企业的效益和行为；

- 把成本按照生产工序分成热源出厂成本、一次管网输配成本、热力站成本、二次管网输配成本。其成本还需要分出折旧多少、运行费用多少，目的是测算结构热价。

- 把与人相关的费用归集为人工成本。人工成本占总成本的比例、人工成本占总收入的比例、人工成本占增加值的比例是衡量和控制企业劳动生产率的重要指标。也是今后热价调整的依据。

确定合理成本的过程如图1所示。


图1 确定合理成本的过程
2.3 成本分配 

成本分配意味着在不同的产品（服务）中分配成本并把它们分摊到不同部分，即生产、输配、换热站、销售和管理。

成本分摊就是将不同类型的成本分摊到不同的产品或服务中去（即采暖热水、生活用热水和蒸汽）。另外，成本分摊将把成本按照生产、输送、输配、换热站、销售和管理各环节进行分配。如果所有的成本能够清楚的被分摊到某一明确的产品或环节（即所有成本都是直接成本），成本分摊会变得容易。然而，许多成本是各个环节所共同分担的成本（这些是公共成本）。例如只有在各个环节都装有电表，电才可以清楚地被分摊到各个环节。否则，成本必须根据某种标准进行分配（即应用成本分配要领）。例如管道泵的耗电量，可以根据泵的功率、运行时间等进行估算。

将成本分摊到不同产品和环节所需的步骤如图2所示。


图2：通过费用分配表计算成本
实际上，推荐的成本分配方法需进行以下步骤：

1. 区分直接成本和公共成本；

2. 区分可变成本和固定成本；

3. 将直接成本分配到相应的产品和环节；

4. 按合适的标准（分配原则）将公共成本分配到相应的产品和服务中。分配原则就是根据因果原则将成本分配到不同的环节中；

5. 将成本分配到不同的环节（即生产、输送、输配、供热站、销售及管理）。

2.4 处理入网费 

通常入网费包括供热系统的所有投资成本，即从热用户的设施（换热站或直接接入房屋）到热生产厂的所有费用。入网费是按单位采暖面积收取的（元/m2）。如果一部分用户已经支付了接入费用，而其他用户没有支付此费用（比如过去由政府投资），这样成本分摊问题就随之产生了。这两部分群体是否应支付同样的费用？如果热价体现成本，这两部分群体的热价应是不相同的。

解决该问题有以下方案：

- 方案A：所有热用户/消费者都支付了入网费。在过去，一般是由热用户的单位或其他第三方来交纳的。入网费的成本将包括在所购买房屋的价格中。

- 方案B：由热用户单位或其他第三方所支付的入网费被认为是补贴。现在用户/消费者需要以支付折旧费的形式支付入网费投资。相反,已支付入网费的新热用户将不需要支付此费用。

如果选用方案A ，以上所介绍的热价计算程序是完全适用的。 如果选用方案 B ，则需要做出一些修改。入网费通常包括产热费，输配费用和换热站费用。 因此，相应折旧费应该从已经支付入网费的热用户的热价中扣除。

如将入网费贴现考虑进去，特别是在计算折旧时采用重置价值而不是按购置价格计算价值的时候，整个计算过程将变得非常复杂。一种简单的方法就是把入网费看作是业主向供热公司提供一种信贷并要求其在20年的期限内返还（供热领域投资的平均寿命周期）费用，再加上X%的利息（与商业银行的平均利率相一致）。这种支付方法与按月支出采暖费相一致。该方法可以使相应折旧费、利息和其他潜在投资成本的计算不至于太复杂。

2.5 折旧方法 

折旧费应该被视为在一定时期回收、使用、注销资金的一种手段。经过这个时期后，所累计提取的折旧费足以用新设备更换那些旧的、已被折旧完的设备。 然而,通货膨胀可能会使新设备的成本增加。另外，随着技术的发展，对安全、控制和调节装置需求的不断增长也会使设备成本增加。

基本上，可以采用下面两种方法：

- 对供热企业所有运行设备再进行一次详细的评估检查；

- 根据供热行业中典型的投资成本进行一次简单的再评估。

第一种方法需要一份关于所有设备的完整清单并且对其逐件评估，如果先前未作这部分工作，则再评估的整个过程是非常耗时且艰巨的。第二种方法可以基于入网费的数据。在这部分成本中，重新安置成本通常被忽略，因为它们仅发生在初始投资中。热源设备成本和换热站成本与装机容量的联系比与供热面积的联系更为紧密；管网部分成本同管网长度联系更为紧密。在确定更新成本时，采用这种方法比粗略的供热面积联系法更为精确。同新入网成本相比，更新成本通常会低一些，因为一些基础建设投资仅和初始投资相关联（如购买土地）。

通过这种方法，将来价格的大幅增长（由于更高的更新投资成本和由此而导致的资金总额的增长）将分配在较长的折旧期内。这将确保由于正常的磨损，供热公司更新设备投资所需的充足资金，同时也将造成终端用户的热价上涨。这个方法将首先影响到由于资产值过低估计而使折旧费偏低的老公司的热价。而这些公司不得不在近期内更新设备，并为更新设备积累资金。而那些拥有较新设备的供热公司的热价所受到的影响要小一些。

2.6 利润 

除成本外，热价还应包括利润。合理的利润率不仅能促进企业今后的发展，还能使公司提供高效和可靠的服务。除确定利润率的大小外，还必须确定利润率计算的基准。基本上有三种方法可供选用：

- 方法 (a):利润计算的基准是投资，投资由资产价值来反映。在中东欧国家，利润率通常在8%左右。然而计算基准， 是仅仅包括固定资产（即长期资产，如土地、建筑物和设备等），或还包括营运资金(流动资产减去流动负债)，还是和全部资产相关联（即固定资产加上流动资产，如现金、应收款及一年内应收票据），有待于进一步地确定。 

显然，如果利润随着投资的增加而增加，这种方法有利于刺激投资。然而，如果不采取相应的措施，也可能导致不必要的投资或过剩投资。

- 方法 (b):利润计算的基准是成本，在波兰已采用。这种方法的支持者认为成本可以在一定程度上反映营业额，基于营业额计算利润通常在商品交易中能够被接受。然而无论这种利润计算是否公平，它都将导致成本上升，因为利润将随成本的增加而增长。

- 方法 (c):利润同时以投资和成本为计算基准。这样利润将成为吸引资金和提供自筹资金的重要来源。那些只有旧的资产或已经折旧完的资产的公司，通常由于缺少资金而不能进行必要的投资更新，这样按照方法a，就不能获得利润，尽管这样的公司确实需要资金来源。基于成本计算利润就可以帮助这样的公司。

对于所有消费群体来说，利润率应该是相同的。从经济角度来说，没有理由对不同的消费群体采用不同的利润比率。事实上，采用不同的利润率会导致不同热消费群体的交叉补贴。

2.7 修正（降低）系数 

由于各住户的朝向不同而考虑对耗热量进行修正的问题已被不断的在有关热计量的文章中讨论。虽然不同的朝向位置对于住户热需求量有相当大的影响，但是实际影响程度很难确定。采用简单的修正系数可能会引起各方的不满。

在完善的市场体制下，由于购房时体现了朝向位置的价格差异，因此可以避免由不同朝向位置导致不同热需求而引起的各类问题。如果购房者知道其房子的热需求量高于其它的房子，购房者就会支付较少的购房款。因此，保温性能良好的住房价格就高。对于新建建筑，一些人认为开发商应将房间的热需求差异告知购房者，从而购房者决定是否购买或要求降价。因此，在这种情况下没有必要采用修正系数。对于既有建筑情况有所不同。在房屋建造时，热费没有被列为一个重要的成本因素，就无需考虑热需求量决定房价的问题。因此，如果个别的业主比其他的邻居多支付热费的话就似乎不合理。是否采用修正系数，宜根据不同情况，区别对待。

2.8 固定、可变部分的比例 

目前热用户的用热量是不需要计量的，用户是根据居住面积（m2）缴纳热费。当热计量引入后，热价结构通常与其它基于管网的能源类似，如电能和天然气。基于管网的能源供应需要建立一个复杂的基础设施，这就产生了固定成本，而可变成本则是根据实际所产生和消耗能量的多少来确定的。两部制热价较为理想地反映成本的结构，包括固定/容量部分（RMB/m2 或 RMB/MW）和可变/能量部分（RMB/KWh），能够刺激供热单位和消费者以最有效的方式利用资源。可变/能量部分通过调整供应以满足用户的真实需求，从而优化资源分配（燃料及热量）。与之相似，固定部分（主要包括资本或相关成本）会帮助资本以最优方式分配。

由于两部制热价消除了因热量需求波动而造成的风险，大部分西欧国家的区域供热公司都采用两部制热价。在典型的资金密集、基于热电联产的区域供热系统里，可变成本的比重很低，大约为30％。然而为了刺激用户节省能量，区域供热费用趋向于降低固定部分的比例（在丹麦占20％，许多其它国家占30％）。这种方法在大多数西欧国家是可行的，因为其因热量需求波动而造成的风险要比东欧低得多。在波兰，区域供热的固定成本通常接近60％。

固定部分和可变部分的具体比例还须根据实际情况，因地制宜。

3 后续工作
3.1 热价调整 

上文所述内容，给出了根据当前成本确定热价的途径。然而，成本中的一些组成部分是由外部（从企业的角度来说）变化造成的，例如，燃料价格、电价和设备费等。这样的变化是否需要：

- 随变随改的或定期的热价审批程序 (按照成本相加法) ；

- 应用价格调整公式。

对于第一种情况来说，管理机构(或价格审批部门) 必须审批热价和随之产生的变化。通常这是在供热企业的要求下进行。开始新的热价审批程序，通常必须达到一定的标准，例如：

- 时间间隔要求，热价审批间隔必须至少 x天 (如 90 天)；

- 成本至少增长 x% (成本较小的增加不能表明热价变化的合理性)；

- 限制每年审批热价的次数。

显然，这种方法更适用于具有稳定价格水平的经济状况下 (通货膨胀趋近于0), 这就只需要偶尔调整热价。

与上述过程相反，价格调整公式具有内在的调节机制。当价格调整公式中某一因素（例如燃料价格）发生变化时（实际操作中应超出一定的限度），热价也将随之调整。

两种方法的优缺点如下: 
定期热价审批程序
将热价审批期间所发生的实际成本变化考虑在内
花费高和工作量大，特别是当通货膨胀率很高或增加新的投资需要频繁调整的时候
热价随成本而自动调整的机制将使由于外部价格上涨而给企业带来的损失降至最低
自动调节机制可以加速通货膨胀过程，尤其是当公式包括所有成本类形时
 
原则上，如果审批程序及时，可以阻止企业出现亏损并将利润限定在公认的利润率水平上
 热价审批过程的拖延会产生额外的、巨大的损失，特别是在通货膨胀率很高的条件下
 由于价格调整公式的有效期通常为3-5 年，对于供热公司来说，节约的部分就相当于利润，这将有助于供热公司积累资金进行更新和现代化投资
 导致成本结构变化的较大投资举措需要对公式重新定义
 
　 直接受到来自于管理和价格制定机构的行政干预
 管理成本降至最低
 公式的定义会给不同系数的确定带来一些困难
 

3.2 社会影响 

解决低收入家庭的采暖问题是供热体制改革的难点之一，也是供热体制改革的关键，而且也直接关系到困难群众的基本权益和社会稳定。根据改革要求，一定要高度重视解决城镇困难家庭的采暖问题，要积极研究探索行之有效的解决办法，使城镇困难家庭采暖费用的解决纳入规范化、制度化的轨道。供热改革的一个主要目标就是实现热的商品化，同时包括分离社会义务方面的运行和管理工作，如援助低收入家庭。援助低收入家庭的工作已被移交到政府或者管理此项工作的相应部门。已经尝试并采用了大量的方法，如为用户提供现金援助，或对供热企业的亏损（由对低收入家庭的热价减免而造成）进行补偿。

确定缓解措施和社会援助计划首先需要量化问题，即调查热价改革将对哪些人、在多大程度上造成影响。这些分析应包括：

- 对热用户当前收入分配的分析，即对不同收入阶层每个家庭可支配收入的分析；

- 享受减免和其它优惠的家庭的数量；

- 各收入阶层中，热费占可支配收入的比例。如果可以统计或估计出各阶层的收费面积或供热面积，则可计算出缴纳全费和享受减免家庭的热费支出；

- 实行新热价后，热费的支出额度和在可支配收入中所占的比例；

- 在现行政策下，对低收入家庭提供的资金帮助。另外，应充分考虑和评估能更好地解决社会问题的其它政策体系。

3.3 在新建地区大规模投资对热价产生的影响 

集中供热行业是一个不断发展的产业，不断地有新建地区加入。新建地区的投资成本通常超出原有地区的已投资成本，因为通货膨胀增加了成本，并且由于采用了技术含量更高的、质量更好的设备，使初始一次性投资增加了，同时也降低了产品寿命期内的运行成本。因此，问题就产生了，是否对所有的热用户都应收取额外的成本费，还是仅对新用户收取。第二种方案需采用不同的热价。需要讨论下面几种不同情况：

- 计算热价时，所提取的折旧费基于购置价格（即不是基于重置价值）。在这种情况下，新建地区采暖系统的折旧费用将高于既有地区采暖系统的折旧费。采用统一的热价将导致平均折旧费的增加并使热价增加。

-计算热价时，所提取的折旧费基于重置价值。在这种情况下，现有系统的折旧费应与新建部分的很接近，这样的话，就可以忽略对热价造成的影响。

总之，热价的制定过程中需要考虑的因素、问题较多，只有充分考虑了各种因素后，才能制定出合理的供热价格，从而推动供热改革稳步地进行。