济南城市供热体制改革若干问题调研报告

                                           济南城市供热体制改革若干问题调研报告 
                                                  (济南市政府调研室社会调研处) 

    供暖作为城镇居民的冬季基本生活需求,事关广大群众的切身利益,体现着政府对民生的关注。2006年是我市改革供热福利制度,实现用热商品化、货币化的第一年,新旧交替中,原有供热体制与供热行业管理、供热企业发展、居民日益增长的需求之间的矛盾越发凸显。而供热体制改革涉及面广,积淀问题多,需要综合配套推进。为此,我室就深化供热体制改革进行了专题调研。现将有关情况报告如下。 
一、我市集中供热不断发展并开始供热体制改革探索 
　　我市从1985年开始实施集中供热,1990年对集中供热实行统一管理,1998年开始探索供热体制改革,先后实施了分户控制、分户计量工作试点,为最终实现“按量收费”奠定了基础;改革供热福利制度,热费由“暗补”到“明补”,逐步实现供热的商品化、货币化;确立了价格听证机制,实行供热价格调整价格听证会,扩大了公民参与、增加了社会监督;进一步厘清了供热企业改革的思路,明确了市场主体地位;修订、完善了有关法规和实施细则,为改革的顺利进行提供政策保障。在设施建设、财政补贴等方面予以扶持,保障供热市场的正常运行。近年来,结合重点工程和房屋建设,城区供热新增面积314万平方米;根据市场变化,多次调整采暖价格,减轻企业的运营压力;市财政对供热企业补贴、贴息银行贷款、返还供热管网建设费等,2005年为3591万元,2006年为8395万元。经过多年的发展,集中供热已初具规模。建成区有供热企业22家,其中市属国有企业6家,建成供热管网991公里,其中蒸汽管网367.5公里,换热站378个。截止2006年底,全市总供热面积4200万平方米,负责2500多家用热单位供热,160多家大中型企业工业用蒸汽,城市集中供热普及率达到43%,在北方同类城市中居领先地位。通过发展集中供热,替代分散锅炉1600多台,减少烟囱920座,节约分散供热锅炉用地2000多亩;每年可减少烟尘排放19.5万吨、二氧化硫6万吨,为我市实施温暖工程、蓝天工程,改善大气环境,提高人民生活质量,优化招商引资环境,提高城市现代化水平做出了积极贡献中国供热采暖网。 
二、供热市场三方主体面临的困难和问题 
　　供热体制在摆脱计划经济,向市场经济转轨过程中,不可避免地出现困难和问题。在这一过程中,政府、企业、消费者作为供热市场的三方主体都为体制转轨付出了努力和代价,却仍面临种种困境,供热市场上似乎没有赢家。归纳起来,突出表现在: 
　　(一)从企业的角度看,供热成本大幅上升,企业发展步履维艰。我市1992年制定供热价格以来,先后历经5次调价,基本走了一条成本推动价格上涨、企业倒逼政府提价的路子,供热价格虽然一直在提高,但价格提高的速度赶不上成本上涨的速度,企业亏损严重,无力偿还银行贷款,信用度降低,进一步加大了继续贷款的难度;无力进行技术改造和更新,技术进步缓慢,管网设备老化,工艺落后;筹集燃煤资金困难,储备供热燃煤不足,时时面临断火、停炉的危险,每年到了取暖期,都要向政府打报告要钱买煤。其主要原因:一是供热成本与价格倒挂。作为供热企业的主要原材料煤炭和水,一直处于上涨趋势。煤炭在2003年是260元/吨,2006年是430元/吨,上涨65.38%;水在2003年是2.4元/吨,2006年3.8元/吨,上涨28.5%;而居民采暖价格2003年是每平方米19.5元,现执行的是22.2元,经物价等部门联合核定的居民用热平均成本为26.5元,成本倒挂4.3元。二是供热企业负债沉重。热电厂大多为贷款建设,加上近年来热源厂扩建和管网建设新增大量银行贷款,还贷压力大。截止2006年底,我市6家市属供热企业共欠银行贷款8.8亿元,欠煤炭供应商1.8亿元,欠施工单位工程款、材料款4.4亿,企业累计亏损5.6亿。三是管网建设和供热方式不合理。某些管网规划不够合理,有的从起点开始数公里内无热用户,造成管网投资大、热损失多;有的部分闲置,如经十东路、东部产业带、工业南路敷设的管网投资达1亿多元,至今无法运行;蒸汽供热管网热损失严重。供热企业建设之初,主要向市区内工业蒸汽用户供热,敷设的大都是蒸汽管网。近年来,随着城市的发展和规划布局的改变,改为向居民用户集中供热为主,只能用原有蒸汽管道向各换热站供应蒸汽,然后置换成热水送到用热户,热损失严重。按我市采暖期140天计算,每年仅凝结水损失一项就高达2000多万元。四是供热企业内部活力不足。市属6家供热企业全部为国有企业,企业本身带有一定的行政色彩,与政府的依附关系较强,不是真正意义上的市场竞争主体。特别是在发展陷入困境时,往往由政府出面协调解决。面对成本倒挂的状况,没有自主定价的权力,企业发展的外部约束力较大。企业内部管理上比照现代企业制度的要求,在管理体制和运行机制方面有很大的改进空间中国供热采暖网。 
　　(二)从政府管理的角度看,供热行业改革滞后,缺乏有效监管。公用事业市场化改革是市场经济体制的要求,是大势所趋,不可逆转的。政府作为推进市场化的重要推动力,近年来加快了公用事业的改革步伐,在燃气、供水、公交等方面进行了一系列改革,尽管存在一些争议,面临一些困难和问题,但积极探索的勇气可嘉,也确实解决了一些历史问题,赢得了新的发展机遇。相比之下,供热成为公用事业最后一块计划体制的领域。从政府职能和政府管理的角度看,作为行业主管部门,应主要担负起制定供热法规,加强市场监管;推进国有企业改制,实现产权多元化,建立市场多元竞争主体;放宽市场准入门槛,引进民间资本;整合供热资源,确保有序竞争等方面的职能,但从现实的状况看,在立法上存在法律滞后和空白现象。我市现有的4部供热法规中,《城市集中供热管理条例》是1998年通过的,尽管2004年做了一些调整,但仍无法适应近年来供热管理体制改革的要求。《供热管理条例实施细则》1999年颁布实施以来,一直未作修订。法规政策滞后,使近年来出现的一些供需问题,缺乏法律依据无法解决;在推进企业改革上进展缓慢。6家国有企业无一改制,国有资本独撑天下,以致出现了企业发展的种种困境;在整合供热资源上,也存在各自为政、无序竞争现象。目前我市城区除市属的6家供热企业和16家社会企业外,还有大型区域燃煤锅炉供热单位50家、锅炉计120台,小型燃煤锅炉供热单位95家、锅炉计105台,供热实体数量多、规模小,各自独立,管理松散,市场混乱,既不利于资源优化,也不利于供热和节能的发展。热力管网自成体系,相互渗透、重叠交织、重复建设的问题突出。如南郊热电厂与金鸡岭热电厂同属一家经营,却在舜耕路敷设了各自的管道;在黄台热电厂管网覆盖范围内东新热电厂又长距离敷设了一条蒸汽管道,两公司各自成网,相互掣肘中国供热采暖网。 
　　(三)从用热居民的角度看,配套政策不完善,群众关注的热点问题无法解决。主要体现在:一是供热期间的用户报停问题。随着供热商品化、货币化的实施,由单位统包的福利用热制度已经废止,居民用户提出停止用热的申请逐年增加。由于我市尚未出台供热期间用户报停的相关规定,解决起来缺乏依据。二是供热不达标的赔(补)偿问题。近年来,居民用户对供热不达标的问题反映较多,由于没有相关的室温监测办法和权威的测量机构,居民对用热质量的投诉得不到妥善解决,意见较大。三是消费者对供热行业的社会监管问题。随着供热管理体制改革的推进,居民作为消费者,要求知情权、参与权、监督权的意识越来越强。目前缺乏政府、企业、消费者沟通的平台,缺乏消费者对企业及供热市场监督的相关措施,使得供需之间的矛盾加剧,成为社会关注的热点问题。四是对供热体制改革中涉及的有关问题。八部委下发的供热体制改革意见中涉及的分户改造、分户控制、按用热计量收费等问题,居民非常关注。但目前由于国家和地方均没有统一计量标准和收费标准,缺乏可操作性的相关措施,加上改造投资巨大,没有经费来源,缺乏资金投入机制等,执行起来难度很大。 
三、遵循市场经济规律,探索进一步深化我市供热体制改革的建议 
　　供热体制改革已经引起了社会的广泛关注,市政府有关部门发挥改革的主导作用,积极谋划,提出建议。去年,市政府主要领导曾对包括供热在内的公用事业改革提出思路;目前,市公用事业局委托山东大学对公用事业整体改革情况进行课题研究;我们在广泛调研的基础上,就供热体制改革提出如下建议。 
　　(一)深化供热企业改革,建立真正的市场竞争主体。目前6家企业,除南郊热电厂发展较好外,其它几家均步履维艰。建议:首先,改革现行供热管理体制,把市属6家国有企业划归国资委,由国资委统一管理、资源统一调配、统一整合,并负责推向市场。通过这种方式,在现阶段可以帮助困难企业借贷、担保,度过供暖期的难关。从长远看,国资委要谋划、包装、招标,吸收外资或民间资本,实现供热企业的整体合资,真正成为市场竞争主体。其次,实现投资主体多元化,多形式推进企业改制。允许任何社会资金投资入股供热企业,抓住产权制度改革的核心,按照股权多元化的原则实行股份制改造。对经营不善、亏损严重的企业,可以通过合同的方式招标委托专业化公司进行经营管理。三是,引入竞争机制,创造公平竞争的市场环境。要减少行政干预,淡化国有供热企业的行政色彩,赋予企业更多的自主决策、自我发展的权力。从长远看,逐步减少对国有企业的财政补贴是大势所趋。财政部规定:“随着市场经济体制的建立和公共财政框架的建立,财政预算中已不再安排用于补充国有企业资本金性质的支出,也不再安排资金来弥补企业的经营性亏损。”要通过制定统一的市场准入和特许经营制度,为国有企业、民营企业提供公平竞争的发展环境,同时鼓励有实力的企业通过收购、兼并等方式,整合供热资源。四是,对国有改制供热企业改革进行适当扶持。对这些企业可以设置一个合理的过渡期,在过渡期内,企业可以优先获得特许经营权,原财政补贴数额暂时维持不变,用于支付改革成本,实现企业平稳过渡。五是,在国家未出台供热企业控制成本费用标准和量化降低成本费用具体要求的情况下,指导供热企业采取切实措施,认真搞好供热成本核算、预测和管理工作,减少不合理供热成本费用,加快企业技术进步,增强企业活力,提高市场适应力和竞争力中国供热采暖网。
　　(二)发挥政府推进公用事业市场化改革的职能作用。公用事业的市场化改革,是政府将企业部分所有权、经营权的转让,决不意味着公共职责的让渡。相反,政府要对这些准公共产品,加强市场监管,使公用事业在趋利的市场行为中,确保公众利益不受损失。一是修改完善供热管理法规。英国等发达国家公用事业市场化的经验表明,以立法为先导,使改革具有法律依据和实施程序,可以减少改革成本。针对我市目前先改革、后立法的现状,加大立法力度,促进改革决策与立法决策的协调统一。针对供热管理体制改革的要求和供热中出现的热点、难点问题,以现有法规为基础,按照国家的有关文件精神和改革思路,借鉴先进地区的经验,按照实事求是、适度超前的原则,重新修订《供热管理条例》及其实施细则,《公用事业特许经营实施办法》等有关法规。二是积极探索适应市场经济规律的政府监管体制。实施供热企业改革后,行业主管部门由直接管理变为间接管理,由行政隶属关系变为合同契约关系,积极探索实施市政公用事业特许经营制度,加强对整个行业的监管。供热管理部门依法行使规划权、特许经营授权等权力,应加强执法力度。三是建立公共财政投入机制。市政公用事业非经营性项目所需费用、企业的政策性亏损和为社会提供的免费公益服务,需要政府予以适当补贴。随着公共财力的增强,不断加大对市政公用设施的投入,并加强对财政资金的审计监督,提高资金使用效率。本着社会公平的原则,当供热价格上涨影响群众生活时,应对社会弱势群体提供供热补贴。四是加快建立合理的价格机制。为适应供热主体多元化、供热方式多样性、采暖补贴货币化的形势,改变过去单一的管价模式,采取不同的价格管理方式,对居民住宅供热价格实行政府定价,对非居民实行政府指导价。五是加强对供热体制改革的组织领导。供热改革和管理涉及到发改委、建委、财政、物价、环保等诸多部门,建议由市领导牵头,成立供热改革领导小组,建立供热改革联席会议制度,定期召开例会,对涉及的问题及时沟通,协商解决中国供热采暖网。 
　　(三)立足当前,突出重点,逐步解决群众关心的问题。深化供热体制改革的出发点和落脚点是更好地维护群众切身利益,使广大人民群众共享发展成果。鉴于目前各项改革刚刚起步,政策不配套,财力达不到,社会认同度不高,本着先解决突出矛盾,同时又量力而行的原则,需要积极稳妥推进。针对群众关心的问题,建议当前工作重点放在:一是居民用热报停。尽快颁布实施市区供热期间停热的有关规定,让群众有不用热的选择权。考虑到此措施为社会敏感问题,需周密考虑,选择恰当的时机、恰当的方式,尽量减少社会波动。中国供热采暖网 二是实施供热质量监督。群众对供热商品的服务质量问题越来越关注,要尽快出台《供热服务质量考核评估办法》,建立由社会、部门、用户组成的监督机制,增加社会监督、用户监督权重。成立第三方评价鉴定机构,明确监测的标准、方式,确保其公证性、独立性。三是推行分户控制、分户计量试点。从目前来看,广泛推行面临着资金、技术、政策等方面的缺失,难度较大。建议在认真总结先期试点的基础上,制定规划,分步实施。先在条件较好的公共建筑、办公楼、宿舍做起,改造费用可采取财政补贴、单位、个人共同出资形式,按照一定比例筹措。同时扩大宣传,逐步增加社会认同度,将这项改革与推行建筑节能联系起来,并成为供热的前置条件。采取更为严格的措施,坚决制止新建建筑节能不达标问题。四是建立与公众平等互动的平台,加强社会监督。近年来,供热企业、监管部门、社会公众之间的矛盾逐渐增多,供热主管部门应搭建一个让各方参与沟通的平台,使大家相互了解、相互理解、理顺情绪。增强政策的宣传力度和政策制定的透明度,进行行业管理信息披露,对涉及群众切身利益或普遍关注的问题,应召开听证会、咨询会,利用媒体广泛集中民智,反映民意。