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第一部分 《办法》出台的背景及意义
一、《办法》制定的必要性
（一）全省供热基本情况
城市供热事关广大人民群众切身利益，是构建“和谐山东”、“平安山东”和建设节约型社会的重要组成部分。近年来，随着人民生活水平的提高，对高质量供热的要求越来越迫切，供热特别是集中供热得到迅速的发展。截至2006年底，全省47个设市城市和41个县城建设了集中供热设施，从业人员3.6万人；总集中供热能力为蒸汽每小时29241吨、热水20160兆瓦；供热面积33643万平方米，其中住宅供热面积25393万平方米；设市城市集中供热普及率达到38％。供热事业的发展为节约能源、改善大气环境、提高人民生活质量发挥了重要作用。
（二）供热中存在的主要问题
随着节能减排工作和公用事业改革的不断深入，供热行业管理方面的一些深层次的矛盾和问题逐渐突出，主要表现在以下几个方面：一是法规建设相对滞后，节能减排和供热管理手段薄弱。近几年来，随着节能减排工作的深入开展和供热市场化进程的加快，涉及供热领域的节能减排和工程建设管理、供热经营管理方面的问题越来越突出。有的城市供热缺少规划，热源和管网设置不合理，重复建设现象比较普遍；用户无法进行室内温度调控和热计量，造成了资源和能源的巨大浪费；有的城市使用分散燃煤锅炉和供热煤耗超标的小火电机组供热，既造成了能源的极大浪费，也对环境造成了严重污染；有的城市多家供热企业争抢供热市场，违规敷设供热管道，恶性竞争，扰乱了供热市场秩序。由于无法可依、缺少管理手段，供热主管部门对供热企业的行为难以有效地制止。二是供用热双方权益得不到有效保护，严重制约着供热行业的健康发展。一些供热企业供热达不到规定温度，抢险抢修不及时，不能保证正常供热，损害了用户的权益。有些用户欠缴采暖费等问题时有发生，因一户不缴费而影响了整栋楼或小区的用热；有些用户私自乱加供热设施、盗热现象不同程度的存在。供热企业作为供热市场的主体，还承担着政府应当承担的大量责任，而政府在价格、政策性亏损补贴等方面又不能及时到位，供热企业经营出现一些困难，同时也造成供热企业没有多余资金进行节能改造及排污治理。三是监管责任不清，制度不健全，影响着供热行业的改革和发展。对供热企业的管理涉及建设、发改、环保、经贸、价格等多个部门，由于我省缺乏统一有效的管理机制，不同的供热企业特别是热电企业，在供热价格、上网电价、煤热价格联动调整等方面存在很大的差异，这在一定程度上影响着供热企业的供热积极性和行业的稳定发展。
（三）供热行业发展的需要
近年来，党中央、国务院把节能减排、改善民生作为重要工作来抓。国务院加强节能工作的决定和节能减排综合性工作方案等文件，对深化供热体制改革、实行供热计量收费、既有建筑进行供热计量及节能改造、供热补贴由“暗补”变为“明补”、减少供热企业污染物排放等提出了明确要求。省政府在贯彻国务院有关节能减排的相关文件中，也对供热领域的节能减排工作确定了具体目标，任务相当繁重。同时，城市供热事关人民群众的切身利益，百姓关心，领导关注。近年来，随着煤炭等供热主要原材料价格大幅度上涨，我省供热面临的形势非常严峻，省委、省政府对此高度重视，省委、省政府领导就抓好冬季供热工作多次作出重要批示，省政府还专门下发了《关于进一步加强供热管理和推进城镇供热体制改革工作的意见》（鲁政发〔2006〕78号），对抓好城镇供热工作提出了明确要求。
（四）有关省市立法情况
目前，虽然国家还没有制定供热方面的法律和行政法规，但有关省市已出台了供热方面的地方性法规或者政府规章。出台供热地方性法规的有黑龙江、吉林两省，出台供热政府规章的有辽宁省和北京、天津两市。哈尔滨、吉林、长春、太原、大同、乌鲁木齐、广州等城市也都出台了供热法规或规章。我省的济南、青岛、淄博三个有立法权的城市也制定了这方面的规定。可见，制定全省的供热管理方面的政府规章十分必要。供热管理法规出台后，必将对加强供用热管理，节约能源，减少污染物排放，改善城市环境，提高居民生活质量，保障供热企业和用户的权益，保证供热行业健康发展有着重要作用。
二、《办法》出台的过程
（一）前期起草情况
早在2001年，省建设厅就根据我省供热发展形势，组织管理人员和有关专家，依据《中华人民共和国节约能源法》、《山东省城市建设管理条例》和原国家计委等联合印发的《关于发展热电联产的规定》等法律、法规、规范性文件，参照外省市和我省有关城市已经出台的供热管理条例或供热管理办法，起草了《办法草案》初稿。2002年组织济南、淄博、潍坊和德州等市的供热主管部门对《办法草案》初稿进行了补充和修改，并多次在省热力协会年会上向广大供热企业和各市供热主管部门广泛征求意见。经过进一步修改和完善，形成了《办法草案》征求意见稿。2004年下半年，省建设厅又多次专门召开全省供热主管部门和有关供热企业负责人会议，专题进行研究和修改。会后又有针对性地征求了省热力专家委员会专家和各地管理部门的意见，多次进行修改、论证，形成了《办法草案》会签稿。
（二）会签及修改情况
2005年6月，省建设厅将《办法草案》会签稿送发改、经贸、物价、交通、煤炭、质量技术监督、工商行政管理、环保等9个部门进行了会签。为了使供热管理办法更加符合实际，省建设厅和省政府法制办又赴省外和我省的济南、青岛、威海、德州、济宁和乳山等地进行了深入广泛的实地调研。在充分吸收部门会签意见和省内调研成果的基础上，作了进一步修改，形成了《办法草案》送审稿，并送省政府法制办审查修改。经过省政府法制办多次修改完善，形成了《办法草案》，并于2005年10月，第一次提交省政府常务会议进行了审议。根据省政府常务会议提出的修改意见，结合当前供热体制改革和国家、省关于节能减排的最新产业政策和工作要求，省建设厅会同省政府法制办对原《办法草案》作了进一步修改完善。
（三）报省政府常务会议审议情况
2007年8月9日，省政府法制办将修改后的《办法草案》送省发改委等12个部门和17个设区的市政府征求意见，同时通过报纸、网络等方式向社会各界和群众广泛征求意见。8月20日至9月16日，省政府法制办会同省建设厅对全部意见逐条进行了研究和论证，并与有关部门和市政府进行了协调和沟通。在此基础上，又进行了多次修改，最终形成了提交本次常务会议审议的《办法（草案）》审议稿。
10月29日，省政府第105次常务会议对《办法（草案）》审议稿进行了审议，提出了几点修改意见，原则予以通过。10月31日，姜大明代省长以第199号令签发，并于即日起生效施行。
第二部分 《办法》的主要特点
《办法》与当前最新产业政策相衔接，与国家“十一五”规划精神相结合，突出体现了节约能源资源、以人为本、关注民生、科学发展的理念。主要表现在三个方面：
一、《办法》通篇体现了以人为本、关注民生的理念
《办法》的制定以维护用户正当的用热权利，保证用户安全、稳定、舒适用热为主要目的。
一是公开接受社会监督。供热主管部门要建立投诉制度，公开投诉电话、信箱，受理有关供热质量、收费标准和服务质量的投诉，并及时予以处理。
二是保证供热系统安装质量。居住建筑和公共建筑的建设单位，要依法承担供热系统保修期内的维修、调试等保修责任。
三是连续、稳定供热。供热企业不得擅自停业、歇业，确需停业或者歇业的，应当在采暖期开始6个月前向县（市）或者设区的市供热主管部门提出申请，并对供热范围内的用户用热作出妥善安排。
四是签订合同。热是带有公益性的商品，供、用热之间是合同关系。供热企业和用户之间通过签订供用热合同，其中包括供热时间、供热参数、收费标准、缴费时间、结算方式、供热设施维护管理界限、违约责任等事项，把热用户需要维护的利益以合同的形式确定下来，有利于热用户保护自己的合法权益。
五是设定最低室内温度。《办法》对供热室温进行最低限定，要求采暖期内，用户室内供热温度，在正常条件下不得低于16℃，低于16℃的，如果是供热单位的原因，应当减收或者免收相关热费。根据《采暖通风与空气调节设计规范》规定，民用建筑的主要房间设计温度宜采用16－20℃。这样的温度既保证了适宜的居住环境，也避免了温度过高造成能源浪费。《办法》特别强调了正常条件，也就是能够保证散热器正常散热的条件。如果用户装修时把散热器包起来、或者落地窗帘遮挡散热器等原因使散热受阻，造成室内供热温度达不到16℃，这种情况下，供热企业将不承担责任。装修时把散热器包起来，也有很多危害，主要有：（1）浪费能源20-30%；（2）不环保，装饰材料有害物质太多；（3）卫生死角、藏污纳垢；（4）影响正常传热；（5）往往是室内引发疾病的源头、隐形杀手（鼻咽、白血病、呼吸道感染等）。因此，从卫生环保的角度来讲，也不宜包装散热器。
六是政府定价。《办法》规定居民采暖热价实行政府定价；其他热价实行政府指导价，由供用热双方按照政府指导价协商确定。这能够充分发挥政府部门的监管作用，防止有的供热企业侵害用户利益，扰乱市场秩序。《办法》在罚则中还规定，如果供热企业擅自提高热价或者变相提高热价，价格主管部门将予以处罚。在制定和调整热价时，价格主管部门将举行听证会，广泛听取用户的意见，并考虑用户的承受能力，在定价上予以体现。
二、凸显节能减排，贯彻了节约能源资源的基本国策
节能减排是当前国家和省的重点工作，也是本《办法》制定过程中考虑的重点，办法多处体现出这一要求。
首先，在工艺技术方面鼓励开发和应用节能、高效、环保、安全的供热新技术、新工艺、新设备，支持热、电、冷联供，逐步淘汰分散燃煤锅炉和供热煤耗超标的小火电机组；鼓励利用风能、太阳能、地热能、海洋能、生物质能等清洁能源及工业余热、煤矸石、垃圾等发展供热。
其次，在供热体制改革方面，要求新建居住建筑和公共建筑供热系统安装温度调控装置和热计量装置；既有居住建筑和公共建筑供热系统要逐步进行改造，并安装温度调控装置和热计量装置。推行按照用热量计量收费是供热体制改革的重要内容。供热和供水、供电、供气一样，是城市重要基础设施，但是，供水、供电、供气都是按照使用量缴费，体现出水、电、燃气的商品属性，而供热是按照面积收费，不能体现出“用多少热、交多少费”的商品属性，用多用少，都交一样的钱，不利于节能，造成了能源的浪费，同时用户也不能舒适用热。推行按照用热量计量和室温调控可以有效解决这些问题，实现用户自主调节用热、在一定温度范围内自主控制室内温度、按照用热量缴纳采暖费，体现出行为节能和以人为本的理念。
第三，在淘汰落后技术方面，对于在集中供热管网覆盖的区域，不得新建分散燃煤锅炉，集中供热管网覆盖前已建成使用的分散燃煤锅炉，要按照规定限期停止使用，并将供热系统接入集中供热管网。
三、确立科学供热、集中供热和健康发展
一是统筹考虑供热发展和设施建设。城市新区建设和旧区改建过程中，要按照城市总体规划和供热规划的要求，配套建设供热设施，或者预留供热设施配套建设用地。预留的供热设施配套建设用地，任何单位和个人不得擅自占用。
二是确定了保证企业正常经营和发展定价机制。近几年来，由于供热原料采购已经完全市场化，煤炭等原材料价格大幅上涨，煤炭投入占热价构成的60%以上，而热价是政府定价，热价不能反映市场变化，造成供热成本和热价倒挂，供热企业经营出现政策性亏损，一些企业经营状况堪忧。《办法》规定价格主管部门应当会同有关部门根据供热主要原材料的市场价格等因素，按照法定程序适时调整热价，实现煤热价格联动，以保证供热健康发展。
三是及时足额收缴热费。热费是保证供热企业向用户输送热能的主要资金来源，保证足额收缴热费，才能保证供热正常运转，才能维护供用热双方的合法权益。《办法》规定用户应当按照价格主管部门核定的热价或者供用热合同约定的热价，按时向供热企业缴纳热费。对于热费缴纳方式和违约责任，供用热双方将在合同中明确规定，不能按时交纳热费的，将按照合同规定进行处理。
四是在产业政策上予以保障。热电联产集中供热是优于分散燃煤锅炉供热、区域锅炉供热的高效率供热方式，《办法》对此作出了规定，明确了各级人民政府发展集中供热的职责。各市要依据《办法》规定，优先发展热电联产、集中供热，促进科学供热，保障供热健康发展。
《办法》中还设定了许多新的制度，提出新的要求，体现了供热发展新的方向，为指导供热行业今后发展将起到重要作用。
第三部分 《办法》的主要内容
《办法》共分７章43条，是对多年来城市供热管理实践的高度总结，也是今后一段时期供热管理工作的理论指导。《办法》从规划与建设、供用热管理、设施管理、法律责任等方面进行了具体规定。回答了哪些方面应当加强管理、如何加强管理、管理的方法和手段是什么；哪些利益需要维护、如何维护；哪些行为要严格禁止、如何监督实施等一系列问题。主要内容可以从以下五个方面进行把握。
一、促进供热行业节能减排
（一）利用新工艺、新技术
《办法》第五条第一款：鼓励开发和应用节能、高效、环保、安全的供热新技术、新工艺、新设备，支持热、电、冷联供。供热行业是能源消耗较大的行业，节能潜力巨大。近年来各地各供热企业都作了积极的探索和实践。
比如，低温循环水供热。
比如，高效换热器、保温管道等设备的应用。
比如，分户控制，按照用热量计量收费，促进行为节能等。
（二）利用清洁能源、新能源
第二款规定：鼓励利用风能、太阳能、地热能、海洋能、生物质能等清洁能源及工业余热、煤矸石、垃圾等发展供热。随着供热规模不断扩大，热负荷需求不断增加，热供不应求的局面日渐突出。鼓励采取多种途径、多种形式供热，不断满足供热需求。比如，地热能，这方面山东建筑大学的方肇洪博士还要作专题讲座。利用工业余热，以及煤矸石、垃圾热电联产等供热在我省也有很大的发展。
（三）淘汰落后产能
《办法》第五条第一款规定：逐步淘汰分散燃煤锅炉和供热煤耗超标的小火电机组。《办法》第十三条规定：在集中供热管网覆盖的区域，不得新建分散燃煤锅炉；集中供热管网覆盖前已建成使用的分散燃煤锅炉，应当按照规定限期停止使用，并将供热系统接入集中供热管网。该条规定从取消分散燃煤锅炉和关停小火电两个方面，本着有利于节能减排的目的，作出的规定。
1、在取消分散燃煤锅炉方面。各市从源头上治理，在编制城市供热规划时，就明确了取消分散燃煤锅炉。有些城市还据此制定出关停时间表。
2、在关停小火电机组方面。这一规定是与当前国家最新产业政策相衔接，努力完成“十一五”节能减排目标而做出的规定，也是着眼长远，节约能源资源的要求。国务院2号文中做出明确规定。
（1）国务院2号文有关规定
1月20日，国务院以国发[2007]2号文印发了《批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》，其中规定：
① “十一五”期间，在大电网覆盖范围内逐步关停以下燃煤（油）机组（含企业自备电厂机组和趸售电网机组）：单机容量5万千瓦以下的常规火电机组；运行满20年、单机10万千瓦级以下的常规火电机组；按照设计寿命服役期满、单机20万千瓦以下的各类机组；供电标准煤耗高出2005年本省（区、市）平均水平10%或全国平均水平15%的各类燃煤机组；未达到环保排放标准的各类机组；按照有关法律、法规应予关停或国务院有关部门明确要求关停的机组。
②对在役的热电联产和资源综合利用机组，要实施在线监测，由省级人民政府组织对其开展认定和定期复核工作。不符合国家规定的，责令其限期整改；逾期不改或整改后仍达不到要求的，予以关停。
③热电联产机组供电标准煤耗高出第一条中煤耗要求的，要结合热电联产规划，以“上大压小”或在役机组供热改造，按“先建设后关停”或“先改造后关停”的原则予以关停。在大中型城市优先安排建设大中型热电联产机组，在中小型城镇鼓励建设背压型热电机组或生物质能热电机组。鼓励运行未满15年的在役大中型发电机组改造为热电联产机组。新建机组或在役机组改造要与原供热机组的关停做好衔接。
热电联产机组原则上要执行“以热定电”，非供热期供电煤耗高出上年本省（区、市）火电机组平均水平10%或全国火电机组平均水平15%的热电联产机组，在非供热期应停止运行或限制发电。
④属于上述关停范围，但承担当地主要供热任务且其所在地10公里以内没有其他热源点或其性能优于该范围内其他热源点的热电联产机组，处于电网末端或独立电网内、承担当地主要供电任务或对当地电网安全具有支撑作用的机组，以及《国务院办公厅转发国家经贸委关于关停小火电机组有关问题意见的通知》（国办发〔1999〕44号）下发前依法批准且合同约定中外合作或合资期限未满的机组，企业可提出申请，由省级人民政府有关部门委托发展改革委认可的中介机构进行评估，情况属实的，可暂缓关停，但须每年评估一次。
⑤支持按照生物质能开发利用规划和城镇集中供热规划，已落实生物质能来源、同步建设热网并落实热负荷的地区，将运行未满15年、具备改造条件的应关停机组改造为符合国家有关规定要求的生物质能发电或热电联产机组。
拟实施改造的应关停机组，由省级人民政府有关部门委托发展改革委认可的中介机构进行评估，符合条件的，按照有关规定办理核准手续。
（2）在城市供热领域，关停小火电机组方面所做的工作
根据前面提到的国发2号文件中第④条的规定，为了保障我省承担着城市供热任务的小火电机组正常供热，同时，又能够按照国家要求，“上大压小”，提高能源利用效率。省建设厅编制了《承担城市供热任务的热电联产企业（机组）认定标准》，并进行了相关的认定。经过认定为承担着城市供热任务的机组的，在关停小火电工作中，将按照有关文件，按照“先建后拆、先改后停”的原则，逐步予以关停，前提就是不能影响正常的城市供热。
以下是承担城市供热任务的热电联产企业（机组）认定标准》，共包括六个方面的内容：
第一条 持有供热行政主管部门颁发的《供热经营许可证》。
（一）依法进行工商注册。
（二）有可靠的供热热源和设施。
（三）有项目批准文件和工程竣工验收资料。
（四）有与供热规模相适应的供热能力。
（五）有相应的管理制度、服务规范。
（六）有与供热规模相适应的资本金和银行资信证明。
供热面积在100万平方米（含）以上的供热企业，或外供蒸汽、热水能力在50吨／小时（含）以上的热电联产供热企业注册资金不少于500万元；供热面积在100万平方米以下的供热企业，或外供蒸汽、热水能力在50吨／小时以下的热电联产供热企业注册资金不少于200万元。
（七）有与供热规模相适应的经营管理和专业技术人员。
省级审批发证的供热企业中，热电、供热（暖）或相近专业技术人员高级技术职称的不少于5人；市级审批发证的供热企业中，热电、供热（暖）或相近专业技术人员高级技术职称的不少于2人。
（八）有应急事故抢修抢险预案和与经营规模相适应的抢修抢险人员、设备。
第二条 热源点的设置符合当地《城市供热规划》布局要求。
第三条 热源所在地10公里以内没有其他热源点或其性能优于该范围内其他热源点。
第四条 属于关停范围，但经有关部门认定具备改造条件的热电联产集中供热企业。
第五条 按照“以热定电”的原则生产运行。
第六条 具有承担着居民采暖和学校、办公、商场、餐饮、医院等公共场所用热的任务。
目前，我省已经认定了103家承担城市供热任务的热点联产企业（机组），并作为第一批认定名单进行了公布。随后，完成认定的企业也将陆续公布，并作为城市主要的热源予以支持，确保城市供热不受影响。
二、规范供热规划与建设
（一）规划的编制与审批
1、规划的编制
《办法》第八条规定：设区的市、县（市）人民政府应当组织供热主管部门和其他有关部门，编制本行政区域的供热规划，按照规定程序批准后实施。经批准的供热规划不得擅自变更；确需变更的，应当报原批准机关批准。
规划是保障供热健康发展的源头。近几年，各级各部门都高度重视供热规划的编制。建设部、原国家计委《关于加强城市供热规划管理工作的通知》（建城字[1995]126号），对加强供热规划管理提出了明确的要求，并编制《城市供热规划技术要求》和《城市供热规划内容深度》，随同印发。
《城市供热规划技术要求》从供热现状及热负荷调查、热源及供热方式、热力网、热电厂（站）在电力系统中的作用、投资估算与经济效益、环境评述等6个方面提出了要求。并在《城市供热规划内容深度》中作出具体规定。
城市供热规划内容
（一）概述
1、城市概况
（1）以城市总体规划要求收集的城市概况为基本内容。
（2）城市总体规划布局，划分各功能区（包括：工业区、文教区、科研区、居住区和旅游区等）。
（3）城市现在及今后5年或10年燃料需要量、及产地分析和煤质分析。
（4）地热、太阳能等新能源的利用情况和开发前景。
2、规划范围
（1）供热规划范围，主要指在城市规划区内用热负荷比较集中的市区，不包括城市郊区的农田、山区、水域、荒地等。
（2）城市供热系统，主要是指热源布点、热力管道主干线和热力站布点。
（二）供热现状与热负荷
1、供热现状
（1）说明全市主要工业的类别和分布，及其供热现状和存在问题。
（2）市区建筑物面积、供热面积、民用建筑采暖的面积等，不同使用性质建筑物的面积及占总面积的百分比，集中供热普及率等。
（3）现有采暖用热的供应方式、比重及生活热水的供应情况；利用热能制冷的现状。
（4）职工冬季取暖费标准、供热成本、热价。
2、规划热负荷
（1）现有工业、民用热负荷（采暖、空调、生活热水）及近、远期规划发展热负荷。按现有热负荷、已批准项目的发展热负荷及远期规划发展热负荷分别列出，热负荷中应分别列出采暖期与非采暖期的最大、最小、平均热负荷。
（2）热负荷资料调查来源与分析。
（3）说明主要工业用汽参数、工艺要求、热负荷性质、生产班次、年运行小时数和凝结水回收情况。
（4）建筑采暖热负荷中，采暖供热指标的取值及采暖建筑物中不同性质建筑物所占比重。根据供热面积及采暖热指标，计算采暖热负荷。对各类工业热负荷应根据各部门产品单耗、生产量或参照同类企业计算。
（5）确定生活热水负荷的热水供应量及供应方式。探讨本市利用热能制冷的前景和可能需要的热负荷，并提出制冷的起止时间。
（三）热源的现状与规划
1、现状热源
（1）现有火电厂和热电厂（站）概况，每个热电厂（站）的位置、装机型号、台数、安装年月、运行状况、年发电量、供热能力。
（2）市区工业和民用锅炉的现状，锅炉台数，容量，安装年月，设施状况，实际蒸发量，各类型锅炉构成，平均锅炉单台容量，热效率，燃料来源及价格，灰渣处理和环境影响，烟囱个数，操作人员，锅炉房和煤场、灰场占地等；运行情况和开发前景。
2、规划热源
（1）拟扩建或新建热电厂（站）的位置，装机型号、台数、供应能力、供热参数、投产后的年发电量、供热量。
拟扩建的热电厂或改造的火电厂，有无扩建场地。包括厂房、煤厂、灰场、水源、运输条件等。
（2）拟新建的集中锅炉房，每个集中锅炉房的位置、炉型与台数、供热能力、供热参数、年供热量，确定拟保留原来锅炉为尖峰锅炉。
（3）将要开发的余热资源、回收利用情况、供热能力、年供热量。
其他能源可以利用的情况。
（四）实现热电联产与集中供热
1、确定每个热源的 供热范围
（1）根据热源的位置、供热半径和最远供热距离，确定其热源的供热范围。一般在供热半径10公里的范围内不宜建第二个热电联产热源点。
（2）确定该热源周围所供热的工业与民用热负荷。
2、进行热电联产与分产的方案比较
（1）对新建或扩建的热电厂（站）应进行热电联产与分产的方案比较。只有论证经济合理时，才确定热电厂（站）的建设。
（2）根据热源所供应的工业与民用热负荷的大小、热负荷的性质、参数以及建厂的条件，选择合理的供热机组。
3、介绍联片供热的规模、供热量等。近期集中供热，远期可发展热电联产的情况。
（四）热力网
1、热力网系统规划
（1）按照城市总体规划安排近、远期热力管网新建和改建的计划，说明起止年限。
（2）近、远期热力管网建设的规模、主干线总长度、热力站总数和布点、最大管径、最远供热距离。
2、蒸汽系统
（1）介绍工业用汽的蒸汽管网系统，确定每个系统的供汽参数和流量以及凝结水回收情况。
（2）蒸汽管网主干线的总长度及占总长度的百分比、最大供热距离。
3、热水系统
（1）介绍各个热水系统、确定采暖热水系统的供水温度与回水温度。
（2）热水管网主干线的总长度及占总长度的百分比、最大供热距离。在有生活热水供应的地区，介绍热水供应量，冬夏季供应方式。
（3）热力站的布点和用地。
4、管网走向及敷设方式
（1）根据供热近远期规划要求，进行多方案的技术经济比较，合理确定管网走向，并考虑到多热源联网的可能性。
（2）蒸汽管网与热水管网在市区各地段所采用的敷设方式。
（六）热电厂（站）在电力系统中的作用
1、电力系统概况
（1）目前和将来发展的用电负荷情况。
（2）水电站和装机容量、丰水和枯水季节以及水电站在电力系统的运行情况。
（3）中低压凝汽机组改为热电站对电力系统的影响，高压凝汽机组改为发电供热两用机组对电力系统的影响。
（4）电力系统中小火电的状况。
（5）热电厂（站）在电力系统中的作用。
（1）根据“以热定电”的原则，确定各热电厂（站）在全年不同季节的运行方式。、
（2）预计各热电厂（站）的年发电量、供电量，可望达到的年设备利用小时数。
（七）投资效益估算与经济分析
1、投资估算
（1）建设热电厂（站），改造老电厂为热电厂（站）和火电厂中增装供热机组的规模与投资。
（2）建设锅炉房规模与投资；余热利用工程的规模与投资。
（3）热力管网、热力站、中继泵站和凝结水回收站的投资。
（4）供热管理机构的投资。
2、主要材料估算
分期实现供热规划，其供热管网所需的钢材、木材、水泥量。
3、经济效益分析
（1）年节煤量的计算，年节约吨标煤净投资的估算。
（2）供热规划分期实施的年限、分期达到的年供热量、供热普及率
（3）分阶段实现供热规划所需的投资，分析经济效益，估算投资回收年限。
（八）环境评述。
1、环境现状
（1）当地大气水质的环境现状。
（2）供热灰渣的处理方式及填埋场地。
2、分阶段实现供热规划后环境评述
（1）分阶段实现供热规划后，大气、水体环境的改善情况，灰渣综合利用和处理情况。
（2）停运的锅炉房数量、锅炉台数、烟囱减少的数量，以及节约的锅炉房、煤厂、灰场的占地面积。
3、环境的综合评述
（九）实现供热规划
1、组织机构
2、工程实施
（1）分期实现规划的热源、热网和热力站、供热范围、集中供热普及率。
（2）最终实现供热规划的年限
3、建设资金来源
(十)结论
1、结论
2、存在问题及建议
2、编制单位的资质要求
计划单列市、省会城市和规划供热面积在1000万平方米以上（含）的城市供热规划，应由具有甲级资质的供热专业设计单位承担。规划供热面积在1000万平方米以下的城市供热规划，应由具有乙级资质的供热专业设计单位承担。
3、规划论证要求
计划单列市、省会城市和规划供热面积在1000万平方米以上（含）的城市供热规划，要由5名以上（含）具有高级职称的城市规划和供热专家参加论证，其中供热方面专家不得少于3名。规划供热面积在1000万平方米以下的城市供热规划，要由3名以上（含）具有高级职称的城市规划或供热专家参加论证。
4、规划批复要求
计划单列市、省会城市和规划供热面积在1000万平方米以上（含）的城市供热规划，要报请省人民政府建设行政主管部门批准。规划供热面积在1000万平方米以下的城市供热规划，要报请市人民政府建设行政主管部门批准。
5、项目的审批
《办法》第九条规定：改建、扩建供热工程的，应当符合供热规划的要求，并按照规定程序办理工程项目审批或者核准手续。在我省，供热是随着人民生活水平不断提高而逐步发展起来的，供热工程建设中还存在很多不理顺的环节。国家关于建设工程管理有具体规定，本办法没有作重复性赘述。根据国务院令第279号《建设工程质量管理条例》第二条规定，凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动，及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。供热工程建设是建设工程的一个内容。这里要把握两个环节：
（1）施工图审查。《建设工程质量管理条例》第十一条，建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。
（2）工程质量监督。《建设工程质量管理条例》第十三条，建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。
（二）工程配套建设
1、对设计、监理等活动的资质要求
《办法》第十条规定：从事供热工程勘察、设计、施工、监理等活动，应当依法取得相应等级的资质证书，并遵守国家和省有关技术标准和规范。
对于供热工程勘察、设计的资质要求，勘察设计条例中都有详细的规定。
2、预留配套建设用地
第十一条规定：城市新区建设和旧区改建，应当按照城市总体规划和供热规划的要求，配套建设供热设施，或者预留供热设施配套建设用地。预留的供热设施配套建设用地，任何单位和个人不得擅自占用。
该条的规定，是为了防止其他设施挤占了供热设施用地。《办法》征求意见稿在网络上发布后，有的网友就提出来，是不是每一个小区都要预留供热设施配套建设用地啊？那样以来，不就到处都是换热站了吗？回答是否定的。这些预留是严格按照供热规划来实施的。如果某一个小区在供热规划中没有作供热设施配套建设用地，在新区建设和旧区改建中，就不需要配套建设供热设施。这里的供热配套设施主要是指换热站。
（三）工程竣工验收
《办法》第十四条规定：供热工程竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。这也是与《建设工程质量管理条例》相衔接，其第十六条规定建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。并对建设工程竣工验收提出了条件。
1、结合供热行业特点，供热工程竣工验收应具备下列基本条件
（1）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；
（2）有完整的技术档案和施工管理资料；
（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；
（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；
（5）有施工单位签署的工程保修书。
2、工程竣工验收的备案和档案移交
该条第二、三款规定：建设单位应当自供热工程竣工验收合格之日起15日内，按照国家有关规定向供热主管部门备案。供热工程竣工验收合格后，建设单位应当及时向城建档案管理机构和其他有关部门移交供热工程项目档案。及时备案和归档，便于检索和查找。
（四）工程质量责任
《办法》第十五条。居住建筑和公共建筑的建设单位，应当依法承担供热系统保修期内的维修、调试等保修责任。供热系统的保修期不得低于两个采暖期；保修责任未履行或者拖延履行的，供热系统的保修期不受两个采暖期的限制。供热系统的保修期，自居住建筑或者公共建筑竣工验收合格之日起计算。
该条规定也是与《建设工程质量管理条例》相衔接，与其规定的建设工程质量保修相一致。目前，有些建筑的室内供热系统安装是由供热企业所属的安装公司建设的，有些是由供热企业以外的安装公司建设的。后者就存在建、供分离的问题，给日后供热企业运行带来很多困难，也容易给用户利益带来损害。为了最大程度的保护热用户的利益，按照“谁建设谁负责”的原则，要求建设单位或者其委托的单位承担保修责任。
（五）推进热计量改革
《办法》第十二条。新建居住建筑和公共建筑供热系统，应当安装温度调控装置和热计量装置；既有居住建筑和公共建筑供热系统，应当逐步进行改造，并安装温度调控装置和热计量装置。居住建筑和公共建筑具备分户热计量条件的，应当安装分户热计量装置；不具备分户热计量条件的，可以采取单元计量、楼宇计量等方式安装热计量装置。既有居住建筑和公共建筑在围护结构节能改造中，应当同步进行供热系统节能改造。县级以上人民政府应当采取措施，鼓励对既有公共建筑供热系统先行改造，促进供热系统节能。
该条规定回答了如何推进热计量改革的问题。在探讨这个问题之前，我们先了解一下为什么要实行热计量。
1、实行热计量的必要性
推行按照用热量计量是供热体制改革的重要内容。供热和供水、供电、供气一样，是城市重要基础设施。供水、供电、供气都是按照使用量缴费，体现出了水、电、燃气的商品属性，而供热是按照面积收费，不能体现出“用多少热、交多少费”的商品属性，用多用少，都交一样的钱，于是就出现了，三九天“开窗散热”的怪现象，造成了能源的巨大浪费，同时用户也不能舒适用热。推行按照用热量计量可以有效解决这些问题。实现用户自主调节用热、在一定温度范围内自主控制室内温度、按照用热量缴纳采暖费，体现出了以人为本和节约能源资源的要求。
2、推进热计量应当做好的基础工作
（1）采暖费 “暗补”变“明补”
自2003年，国家建设部等八部委联合印发了《关于城镇供热体制改革试点工作的意见》，开启了供热体制改革的序幕。几年来，我们做了大量工作，积极开展以实现“谁用热、谁交费；用多少热、交多少费”为目标的供热体制改革工作。全省枣庄、泰安、临沂、菏泽四个城市没有完成采暖费 “暗补”变“明补”，德州和聊城市采暖费直接由个人全部承担，不实行补贴，其余12个城市的采暖费都已经实现了“暗补”改“明补”，由财政或者有关单位以货币形式发放到个人手中，为实现按照用热量计量收费提供了条件。下一步，将按照用热量，由用户直接向供热企业缴纳采暖费，超支不补，节余归己，将有效调动居民节能的积极性。目前，全省各城市都开展了热计量的试点，这项工作也在稳步推进，我们将按照国家的要求，积极认真的做好这项工作，为实现节能减排做出贡献。
（2）实行两部制热价
《办法》与此相衔接。第二十三条规定。逐步实行基本热价和计量热价相结合的制度，实现按照用热量计量收费。具体办法由省价格主管部门会同省供热主管部门制定。这里的基本热价主要反应固定成本，计量热价主要反应变动成本。基本热价可以按照总热价的30%-60%的标准确定。
3、多种方式实现热计量
推进热计量必须稳妥进行，也不能搞一刀切。实现按照用热量计量有多种方式。随着供热体制改革的逐步深入，我们不再拘泥于一户一表的热计量方式，而是可以采取多种途径来实现热计量。如，热量分摊法等。在一栋楼或者一个单元的热力总入口安装一块热量总表，然后根据用户的热分配计、温度、面积或者流量等进行热量分摊，从而相对准确地计算出每一户的用热量，实现按照用热量计量的目的。因此，《管理办法》中规定居住建筑和公共建筑具备分户热计量条件的，应当安装分户热计量装置；不具备分户热计量条件的，可以采取单元计量、楼宇计量等方式安装热计量装置。这为深入推进热计量提供了更加广阔的空间。
国家建科院徐伟研究员还要就热计量技术作专题讲座，大家可结合当地实际，统筹确定适宜的热计量方式。
三、维护供热企业利益，促进供热行业健康有序发展
（一）供热实行许可经营
《办法》第十六条规定：从事供热经营活动，应当依法取得供热经营许可证。未取得供热经营许可证的，不得从事供热经营活动。
1、设立许可的依据
本办法设定供热经营许可事项，是依据《中华人民共和国行政许可法》而确定的。许可法第十一条规定：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。第十二条第二项规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；第四项规定：提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。城市供热正是这样一种涉及公共利益的特定行业，这项工作处理的好，有利于促进社会和谐，体现政府对民生的关注，如果做的不好，极易引发社会不稳定因素，影响社会正常秩序。因此，供热行业必须实行许可经营。通过设定许可条件，逐步规范供热企业的经营行为，取缔违法经营，维护正常经营，消除供热中的热点难点问题，更好的服务于广大热用户，让人民群众真正体会到寒冬里的“温暖”。
2、取得供热经营许可证应当符合的条件
（一）有可靠、稳定的热源；
（二）有符合国家标准且与供热规模相适应的供热设施；
（三）有与供热规模相适应的资金；
（四）有固定的、符合安全条件的经营场所；
（五）有与供热规模相适应并经培训合格的专业技术人员；
（六）有完善的管理制度和服务规范；
（七）有与供热规模相适应的抢险抢修队伍和设备；
（八）法律、法规规定的其他条件。
从设定的条件来看，（一）有可靠、稳定的热源。是为了保证供热的稳定性、连续性，防止中断供热。（二）有符合国家标准且与供热规模相适应的供热设施。是保证供热的质量。现在城市热负荷需求不断增长，有的供热企业已经满负荷运转，但是为了追求利润，盲目扩大供热规模，致使供热质量、供热温度不达标，低温运行，“小马拉大车”，严重损害了热用户的利益。（三）有与供热规模相适应的资金和（四）有固定的、符合安全条件的经营场所。周转资金和生产经营产所是保证供热正常经营的要求。（五）有与供热规模相适应并经培训合格的专业技术人员。是对人员的要求，供热是专业性很强的行业，高温、高压设备设施密集，热能的生产、输配的专业性要求从业人员具备相应的知识和技能。根据建设部《关于加强建设职业技能岗位培训与鉴定工作的通知》（建人[1997]341号）文提出“建设职业技能岗位证书制度，实行全国统一职业范围、统一技能标准、统一岗位鉴定规范、统一试题库、统一培训教材、统一岗位证书六统一管理”的要求，对重点岗位从业人员进行培训，经考试合格后持证上岗。（六）有完善的管理制度和服务规范。这是对企业正常运营和提高服务质量、服务水平提出的要求。供热行业是“窗口”行业，在一定程度上代表着政府的形象。提供供热经营服务的企业必须公开服务规范，并作出服务承诺。（七）有与供热规模相适应的抢险抢修队伍和设备。这是提高供热企业抢修抢险能力，提高供热保障能力，提高维护公共安全能力的要求。供热规模越大，对供热保障能力的要求就越高，队伍建设和设备配备就越重要。根据调查情况来看，2001-2005年间，热网发生事故3053起，其中管网泄露853起、堵塞187起、保温破损1169起、地沟渗漏656起。管件发生事故1199起，其中阀门事故799起、补偿器186起、管支架78起。热力站发生事故133起。截止2005年，建设年限在15年以上的供热主管网达到265公里，维修改造需要资金约8亿多元，保障供热正常稳定运行的任务日益艰巨。
3、申请供热经营许可的程序
第十七条规定了供热经营许可的申请程序和申请办法。申请从事供热经营活动，应当根据供热规模向设区的市或者省供热主管部门提出申请，并提交本办法第十六条第二款规定的证明材料。供热主管部门应当自受理申请之日起20日内，作出行政许可决定。准予行政许可的，应当核发供热经营许可证；不予行政许可的，应当书面说明理由。
这里给出一个申请供热经营许可流程图（见下页）。
4、正确把握经营许可与特许经营的关系
《办法》第十八条是对实行特许经营的供热企业进行的规定。县级以上人民政府可以根据国家和省有关规定，采取招标投标方式，确定符合条件的供热企业，并与其签订供热特许经营协议，授予其在一定期限和范围内的供热特许经营权。这里面要重点把握好经营许可和特许经营的关系。供热特许经营不是《办法草案》新设定的行政许可项目，而是一种行政合同，其特点表现在以下两个方面：一是政府通过招标投标的方式择优选择供热企业；二是由政府与选择确定的供热企业签订特许经营协议，授予供热企业在一定期限和范围内的供热特许经营权，并明确双方的权利义务关系。另外，在供热经营许可与特许经营之间的关系方面，取得供热经营许可证并不是取得特许经营权的前提条件，也就是说，政府
申领供热经营许可证流程图
正式发文予以公布,并在大众媒体上予以公告
批准的
报分管厅领导批准,送交审批大厅
合格的
提交处室办公会研究,处室负责人审核
合格的
经审查,按照一次性告知义务,
承办人在规定时间内,对供热企业进行审查
省建设厅审批大厅查验材料,送承办处室
